关于印发《预防群死群伤特大道路交通事故工作意见》的通知
公安部 交通部 国家安全生产监督管理总局
公 安 部
交 通 部
文件
国家安全生产监督管理总局
公通字［2005］49号
关于印发《预防群死群伤特大道路交通事故工作意见》的通知
各省、自治区、直辖市公安厅（局）、交通厅（局）、安全生产监督管理局：
现将《预防群死群伤特大道路交通事故工作意见》印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
公安部 交通部 安全监管总局印
二○○五年八月二日
预防群死群伤特大道路交通事故工作意见
公安部 交通部 国家安全监管总局
（2005年8月2日）
当前，全国道路交通安全面临的形势严峻，群死群伤特大道路交通事故比较突出。今年上半年，全国共发生一次死亡5人以上的特大道路交通事故151起，造成1154人死亡、960人受伤。道路交通安全关系人民群众的生命安全和公私财产安全，也关系经济社会的协调发展。各有关部门要从践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观、坚持执政为民的高度，进一步贯彻落实预防道路交通事故“五整顿”“三加强”工作措施，切实做好预防群死群伤特大道路交通事故工作，努力实现道路交通事故起数、死亡人数、万车死亡率“三下降”的目标。
一、加强路面交通管控，从严查处交通违法行为
进一步加强道路通行秩序管理。公安部门要会同有关部门加大对超速、客车超员、货车和拖拉机违法载客等交通违法行为和危险化学品运输及无牌无证车辆的整治力度，充分利用现有警力和科技手段加强路面交通监控。要主动与交通部门沟通协作，了解和掌握客运班次通过本辖区的时间和行驶路线等情况，有针对性地部署警力。在客运主要线路特别是跨省长途客运线路、重点旅游线路，要严格检查客运车辆特别是9座以上客运车辆乘载和驾驶人驾驶时间等情况并做好登记，及时发现和纠正客车特别是长途客车超员、超速行驶、驾驶人疲劳驾驶等严重交通违法行为。
从严查处严重交通违法行为。要以事故多发路段和交通要道为重点，对危及行车安全的超速行驶、超载超员和货车、拖拉机违法载客等严重交通违法行为，公安部门要依照《道路交通安全法》从重处罚，做到违法行为不消除不放行。对行驶速度超过规定时速50%的，一律吊销机动车驾驶证。对严重超员的，要责成驾驶人转运超员乘车人，并承担转运费用。对在路面执法过程中发现的客运车辆交通违法行为，公安部门除依法严格处罚以外，还要向交通部门通报交通违法等情况。对一年内累计2次超员或1次超员50%以上的，交通部门应当及时通报其所属运输企业，责令企业对其进行再教育、调离岗位、解聘等处理。
充分发动群众，加强对客运驾驶人违法行为的监督。通过设立监督电话、发放安全监督卡等方式，鼓励乘客对车辆行驶途中超员载客、超速行驶、疲劳驾驶和货车、拖拉机违法载客等严重交通违法行为，向公安或交通部门举报，查实后对驾驶人依法处罚，对举报人给予奖励。
二、加强客运安全管理，落实运输企业安全生产责任制
加强对大型客车驾驶人的资格管理。报考大型客车准驾车型的驾驶人，不得有在造成人员死亡的交通事故中承担全部责任或者主要责任的记录，并且具备中型客车或者大型货车以上准驾车型驾龄5年以上，且在申请前最近连续3个记分周期内没有满分记录；或者具备牵引车准驾车型驾龄2年以上，且在申请前最近1个记分周期内没有满分记录。
加强对长途客运车辆驾驶人从业资格管理。严格审查申请客运经营驾驶人的安全驾驶经历，对近3年有重大以上交通责任事故记录的驾驶人，一律不得准许参加从业资格考试。对已经取得从业资格、在记分周期内交通违法记满12分，或发生重大交通事故负有责任的客运驾驶人，所属运输企业应对其调离岗位，不允许其继续从事长途客运。同时，运输企业要加强对从业资格经历不满1年客运驾驶人的管理，认真做好对所属从业人员的安全知识教育工作。
督促客运企业、客运场站严格履行安全管理职责。组织客运企业对9座以上客运车辆的运营安全状况集中进行定期全面检查，重点做好对出站客运车辆载客、车辆制动、轮胎及安全设备如安全门、灭火器等安全技术状况的安全检查工作，对不合格的客运车辆绝不允许上路行驶。督促客运场站做好客运车辆安全例检工作，防止危险品进站上车，杜绝超员客车出站上路。
推行长途客运车辆及驾驶人档案管理制度。交通、公安部门要掌握辖区长途客运企业、营运线路、客运车辆、驾驶人等情况，逐车逐人落实责任，对客运车辆的营运线路、车辆安全状况、驾驶人从业资格、安全驾驶等情况进行定期核查，督促其按时参加审验、检验和维护。
严格客运线路审批。对经常发生交通事故或安全制度不落实的客运企业，要责令其限期整改，并对整改情况进行监督指导；逾期仍未改正的，应当依法吊销其相应的经营许可。对夜间（22时至6时）途经三级以下（含三级）山区公路的客运班线达不到夜间安全通行要求的，交通部门不得批准开行客运班线。
利用科技手段加强对客运驾驶人驾驶行为的监督管理。积极引导运输企业对营运载客汽车安装使用汽车行驶记录仪或GPS等技术装备，加大对客运车辆及驾驶人运行过程的动态监控，及时发现并制止驾驶人疲劳驾驶、超速行驶等交通违法行为和违规经营等行为，及时采取有效的监管措施。
建立健全客运企业安全制度落实情况检查机制。交通部门要会同安全监管、公安部门定期对客运企业安全生产责任制和各项规章制度落实情况、安全投入和教育培训、车辆及设施设备的安全管理情况进行检查，对不具备基本安全生产条件的交通运输单位，要停业整顿，限期达标；逾期不能达标的要予以取缔。督促客运企业加大对包车客运、超长班线客运的安全管理力度。
规范客运车辆安全设施配置，提高客运车辆驾乘人员防范能力。研究客车车内灭火器的选用型号、配置标准、摆放位置以及车内装饰材料的防火性能等，制定或修改相关标准。在客运车辆驾驶人培训和考试中增加防灾、救灾等相关内容；督促指导道路客运企业，参照航空安全的有关规定，在客运车辆上增加安全乘车、灭火器位置、逃生路线等提示标语，发车前由客运从业人员向乘客讲授安全乘车知识、逃生基本要领。
三、加大对事故多发路段的整治力度，进一步改善道路通行安全条件
交通部门要结合实施公路安全保障工程，加强对事故多发路段的整治力度，确保按时完成全国公路安全保障工程重点实施路段的治理工作。同时，按国家有关标准，完善一、二级国省干线公路和高速公路上的的限速标志、让行标志和指路标志。公安部门要加强对事故多发路段、施工绕行路段的交通疏导工作，维护良好的通行秩序。
四、深化交通安全宣传"五进"活动，进一步提高公民的交通安全意识
围绕“关爱生命、安全出行”这个主题，不断丰富宣传内容，掀起宣传高潮，增强宣传效果，使公众交通安全意识、法治意识和文明意识进一步提高。要充分利用电视、广播、报纸、互联网等大众传媒手段，深入到乡村、社区、单位和学校，深入到客运场站和高速公路服务区等场所，宣传交通法规和安全常识，使交通安全宣传渗透到社会的每个方面。
交通、公安、安全监管部门组织对运输企业管理人员和驾驶人、售票员、安全员等进行经常性的交通安全教育，观看交通安全宣传光盘、挂图，通报全国及本地客运车辆交通事故情况，提醒行车安全注意事项等。
要根据客运车辆驾驶人和乘客等不同人群的不同特点，选择、制作有针对性的宣传材料，提高交通安全宣传的有效性。对驾驶人以宣传《道路交通安全法》相关条款为主，辅以典型事故案例，教育驾驶人依法营运、安全驾驶；对乘客以宣传文明乘车、安全出行为主，鼓励乘客监督和举报客运车辆超速、超员等交通违法行为，自觉抵制乘坐违法营运车辆。
对发生特大道路交通事故的运输企业，除严肃追究责任人和相关领导责任外，还要及时公开报导，利用媒体和社会舆论进行监督。
五、大力发展农村客运网络
加强扶持农村客运发展的研究，通过政策优惠、税费减免等方式，鼓励发展农村公共交通，方便农民出行。各有关部门要根据实际情况，相互协调，统筹安排好农村客运班线及班次，切实解决好集市日、节假日等客流高峰时期农民、农村学生的出行问题，从源头上杜绝三轮汽车、低速货车、拖拉机违法载人现象。同时，推广使用适合农村实际的安全、经济、实用型客车，保证农民出行安全。
六、加强信息沟通和协调配合
建立客运驾驶人交通肇事、交通违法情况定期抄告制度。公安部门定期将客运驾驶人交通违法情况、交通肇事情况通报给所属运输企业和当地交通、安全监管部门。对交通肇事多、驾驶人交通违法行为多的运输企业，交通部门要责令其限期整改，对于整改不到位的，要停业整顿。安全监管部门要定期向社会公告发生交通事故、交通违法行为较多的运输企业名单。
建立新审批客运线路通报制度。交通部门要将新审批的客运线路特别是跨省长途客运线路及班次、停靠站点等情况，通报给公安部门。
建立特大事故责任倒查情况通报制度。对在交通管理或运输管理工作中存在不按规定履行职责、不严格执法，以及对特大道路交通事故的发生负有责任的人员，除应按规定严格追究其责任外，还应将对责任人员的处理情况分别在公安、交通系统进行通报，增强公安交警和交通运管人员的自律意识。
七、制定并实施特大交通事故应急处置预案，提高事故救援能力
各地要根据本地道路特点、客运线路特点、恶劣天气条件特点等，制定专门的客运车辆交通事故应急处置预案，明确客运车辆交通事故发生后的现场组织指挥、医疗救援、交通疏导、事故勘查等一系列处理程序和具体工作部署，落实各部门责任，并适时组织演练，提高对客运车辆重特大交通事故的处置能力。要与农村公路沿线村镇医疗机构加强协作，构建交通事故医疗急救体系，提高快速救援能力，减少因救治不及时而造成的交通事故死亡人数。
从国家行政演变的角度看行政指导的性质
黄雪芹
【内容摘要】国家行政与公共行政是不同的概念。随着社会的发展，国家行政的内涵也在不断地发展变化，同时，国家行政的管理的方式和手段也在变化。传统的命令服从型管理方式已经不能完全适应现代行政的需要，行政指导是在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下产生的一种新的行政行为。
【关键词】国家行政 行政权弱化 非强制性手段 行政指导 新型行政行为
行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。
第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同” ，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。
本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。
一、 国家行政与公共行政
行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。 行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。
国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。 也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。 任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。 公共行政包括国家行政和社会行政。 国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。
伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。
二、 不同社会阶段的国家行政
（一） 18－19世纪自由资本主义时期的国家行政
在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种 “必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府是唯一的行政主体
行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”
2. 国家行政范围很小
资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当• 斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当• 斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。 政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。
3. 政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为
政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。 其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。” 同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。
（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政
随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。
此阶段的国家行政具有以下特点：
1. 政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大
自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。
2. 政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主
行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。
（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用
市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。 另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。
此阶段国家行政具有以下特点：
1. 放松政府管制，缩小国家行政的范围
放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。 放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。
2. 公共管理社会化，导致公共行政主体多元化
公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。
3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用
随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。
“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。 ”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。
因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一” 。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。
三 行政指导的概念及性质
