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浅议政府采购汽车单一来源方式
日期：2005-4-18
作者：谷辽海
来自:经济日报周刊


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近几年来，在我国政府采购公务用车的实践中，通过单一来源方式大批量地采购各种款式、不同价位的公务用车，采购主体所实施的这种采购方式在我国的许多省市的政府采购活动中都是普遍存在的。在我国现行的政府采购法律制度下，采购主体所选择的这种采购方式和采购程序几乎不受任何法律的监督和约束。本文通过一个具体案例的介绍和法律适用分析，进而阐述《中华人民共和国政府采购法》所存在的监督机制缺位情形。
一、单一来源采购公务用车有悖于法律规定
2004年12月，我国某省级机关政府采购中心受采购人的委托，分别采购一批蓝鸟智尊小轿车、通用别克旅行车、广州本田雅阁、丰田花冠轿车等不同种类的公务用车，总采购数量高达200辆，采购主体所选择的政府采购方式为单一来源。单一来源方式采购的供应商总共有四家，分别来自该省市的某汽车销售公司、汽车贸易公司、汽车产品开发公司等。在政府采购信息公示的最后一天，也就是第七天，该省的一家供应商某汽车服务公司以书面的形式向采购主体提出了质疑，与此同时，该质疑供应商将质疑书和采购信息的公示内容给笔者所在的北京市辽海律师事务所发来传真，咨询某省级机关政府采购中心的采购行为是否合法。从前述基本案情中显示，本次巨额公务用车采购项目和采购数量，政府采购中心全部是通过单一来源的采购方式进行的，且明确指定了品牌和代理供应商。笔者认为，采购主体的政府采购代理行为是有悖于我国《政府采购法》所规定的内容。我国《政府采购法》第三十九条对单一来源采购方式提出一些基本管理要求，主要是规定采取单一来源采购方式应当遵循的基本要求，具体包括：1．采购人与供应商应当坚持本法第三条规定的“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”开展采购活动。单一来源采购是政府采购方式之一，尽管有其特殊性和缺乏竞争，但仍然要尽可能地遵循这些原则。2．保证采购质量。政府采购的质量直接关系到政府机关履行行政事务的效果，因此，保证采购质量非常重要。虽然单一来源采购供货渠道单一但也要考虑采购产品的质量，否则实行单一来源政府采购本身就没有任何意义。3．价格合理。单一来源采购虽然缺乏竞争性，但也要按照物有所值原则与供应商进行协商，本着互利原则，合理确定成交价格。
我们从质疑供应商提供的材料来看，四家被选定的单一来源供应商，均非当地的直接生产厂家，也非产品的唯一提供者，而是属于经营、销售各种款式、不同价位的汽车贸易公司或销售公司。在确定这四家代理公司作为政府采购对象的供应商的同时，采购主体也就剥夺了其它经营同种类采购对象的供应商的公平竞争权。采购主体所选择的单一来源采购方式类似于直接采购，它是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况，不能从其他供应商处采购等情况。这种采购方式的最主要特点是没有竞争性。正是由于单一来源采购具有直接采购、没有竞争的特点，使单一来源采购只能同唯一的供应商签订政府采购合同，也就是说，采购活动处于一对一和非常隐蔽的状态，且采购主体处于主动地位。因此，在这种采购方式的交易过程中，是最容易滋生各种不规范行为和腐败行为。所以，我们非常有必要从法律上对这种采购方式的使用规定严格的适用条件。
根据我国《政府采购法》第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。如果因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，例如采取单一来源采购、询价、竞争性谈判、邀请招标等其它采购方式进行政府采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从质疑供应商提供的资料来看，某省级机关政府采购中心未曾获得合法批准。但实践中，获得政府采购活动主管部门的批准或者说获得行政许可，并非很困难。许多政府采购项目往往在争议发生后或者在采购项目达成后，再来进行手续上的弥补和完善。我们判断所选择的采购方式是否合法，关键还是需要从单一来源采购方式的适用条件进行分析。
根据我国《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，采购主体可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。在符合前述三种法定情形之一的，可以采用单一来源采购。具体来说，其一是采购的项目只有唯一的制造商和产品提供者。我们从质疑供应商所提供的证据材料来看，政府采购中心选择的四家供应商不是唯一政府采购对象的提供者，也不是该省唯一能够提供政府采购对象的销售者。况且，据质疑供应商所提供的资料，采购主体选择的销售供应商在该省至少有十家以上，由此可见，本次单一来源供应商不是本次采购项目唯一的产品提供者。其二是发生不可预见的紧急情况，这种情形是正常因素或非归因于采购人，不能或来不及从其他供应商处采购的。从基本案情中，我们可以知道，这种情形也不适用于本案。其三，就政府采购合同而言，在原供应商替换或扩充货物或者服务的情况下，更换供应商会造成不兼容或不一致的困难，不能保证与原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购金额不超过原合同采购金额的百分之十。同样，本案的公务用车采购项目也不符合这一种情形。
根据上述，显而易见，某省政府采购中心通过单一来源采购方式，指定四家供应商作为不同汽车的单一来源提供者，是不符合我国法律所规定的任何一种法定情形。根据我国《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。由于采购主体所实施的单一来源采购方式，没有公布采购成交价格信息，我们无从获悉本次采购项目所达成的采购价格是否合理。
二、单一来源采购方式所存在的法律缺位
《中华人民共和国政府采购》实施两年多来，政府采购公务用车通过单一来源采购方式进行的，这一情形在政府采购实践中是普遍存在的。尽管许多汽车制造商和代理商对每次的政府采购行为都有许多的质疑和投诉，但由于法律没有明确规定违法行为的责任条款，故实践中的很多争议往往是不了了之。虽然我国《政府采购法》规定了不同采购方式和采购程序的适用条件和情形，但几乎都没有规定违反这些适用条件和情形是否应该承担相应的法律责任。法律是调节人们行为的规则或规范。作为一种法律规范是每一个社会成员都必须共同遵循的行为规则，谁违反了，就应当承担相应的法律后果，就必须受到相应的法律制裁。《中华人民共和国政府采购》作为我们政府采购活动中的行为规范，应该由行为模式和法律后果两个部分构成。行为模式大体上可以分为三类，可以这样行为，应该这样行为，不应该这样行为，前一种是授权性法律规范，后二种行为规范为义务性法律规范。法律后果我们也称法律责任，是社会成员违反义务性法律规范所应承担的法律结果或称法律责任。很遗憾的是我国《政府采购法》只有义务性法律规范，却没有法律后果的强制性条款。虽然这部法律规定了适用单一来源采购方式的条件和程序，但政府采购当事人尤其是采购主体不遵循这些条件和程序，违反了这些义务性的行为规范，应该承担什么样的法律后果，在现行法律中还完全是空白。我们从《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款里，寻找不到前述案件中违法行为人的行为所应承担相对应法律责任的任何内容。根据责任法定、处罚法定的基本法律原则，如果违法行为没有所应承担的法律后果，那么，尽管实践中存在违反政府采购市场秩序的违法行为，由于法无明文规定，我们也不能追究违法行为人的相应法律责任。同样的道理，我们再来分析前述案件中采购主体所选择的采购方式。由于采购主体所采取的单一来源采购方式不符合我国《政府采购法》所规定的任何一种法定情形，在没有授权性法律规范的情形下，采购主体违反义务性行为规范应该承担相应的法律后果。可是，《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款里，同样寻找不到任何相对应的法律责任条款。也就是说，尽管法律规定选择单一来源采购方式必须符合法定情形和条件之一，但我们如果没有考虑法定情形而任意进行确定采购方式，也无须承担相应的法律后果。采购主体只要经过行政许可，而不管行政主体这种许可是合法的还是违法的，不论是采购主体还是行政主体，都不需要承担相应的法律责任。因为法无明文规定。由于违法行为没有法律责任条款，前述案件中的违法行为人不论质疑供应商怎么样去质疑和投诉，采购主体仍然能够安然无恙。
近两年，笔者曾经撰写了《中国政府采购案例评析》1至3卷，共五十多起政府采购质疑和投诉案例，类似前述公务用车采购违法情形，随处可见。为了规范我国的政府采购行为，维护我国政府采购交易市场的正常秩序，保护广大供应商的公平竞争权利和合法权益，我国《政府采购法》所存在的前述缺位情况必须尽快予以完善。



国有资产监督管理委员会办公厅


国务院国有资产监督管理委员会办公厅文件

国资厅发评价[2004]8号

　　


关于印发清产核资工作问题解答（二）的通知

党中央有关部门，国务院各部门，各直属机构，各省、自治区、直辖市国有资产监管机构，新疆生产建设兵团，各中央企业：

　　为贯彻落实《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）及相关清产核资工作文件的精神，帮助企业了解国家统一的清产核资工作制度，现将《清产核资工作问题解答（二）》印发你们，请遵照执行。在执行过程中有何问题，请及时反映。

　　　　　　　　　　　国务院国有资产监督管理委员会办公厅

　　　　　　　　　　　二ＯＯ四年二月十二日

　　

清产核资工作问题解答（二）

　　在中央企业清产核资工作中，不少企业和会计师事务所又陆续反映了一些新的清产核资政策、报表等方面的问题，现解答如下：

　　一、关于正在进行改制的企业清产核资问题

　　根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发［2003］96号，以下简称96号文件）有关规定,国有企业在改制前，首先应进行清产核资，在清产核资的基础上，再进行资产评估。在清产核资基准日之前，若企业经国资委批复将要或正在进行改制，但尚未进行资产评估或仅对部分资产进行评估的，应按96号文件要求开展清产核资工作；若企业在96号文件下发之前已进行整体资产评估，考虑到企业实际工作量及时间问题，经申报国资委核准后可不再另行开展清产核资工作。

　　二、关于企业所属控股或相对控股但无实际控制权的被投资企业，及企业参股但有实际控制权的被投资企业清产核资问题

　　根据《国有企业清产核资工作规程》（国资评价［2003］73号）有关规定，除第十条中列示的符合相关条件企业所属子企业可以不纳入清产核资范围外，企业及所属子企业原则上应全部纳入清产核资范围，因此，企业所属控股或相对控股但无实际控制权的被投资企业，应由企业作为其所属子企业统一纳入清产核资范围；企业参股但有实际控制权的被投资企业，也应由企业作为其所属子企业统一纳入清产核资范围；对于企业参股且无实际控制权的被投资企业，企业不应将该被投资企业纳入清产核资范围，而应由企业在清产核资中进行该笔长期投资的清理。

　　三、关于关闭、停业等难以持续经营的企业清产核资问题

　　根据《国有企业清产核资工作规程》（国资评价［2003］73号）的有关规定，对于关闭、停业等难以持续经营的企业，原则上也应全部纳入清产核资范围；但对于由于客观原因难以开展清产核资工作的，企业总公司应向国资委提出申请，经国资委批复同意后可以不作为单户纳入清产核资范围，而上述企业的投资企业应进行长期股权投资清理，并在限期内将清理后资产及财务状况报国资委备案。

　　四、关于企业按成本法核算的长期股权投资账面余额，与改为权益法核算后的应享有被投资单位账面所有者权益份额之间的差额申报处理的问题

　　在清产核资中，企业按照《企业会计制度》将长期股权投资从成本法调整为权益法核算而产生的企业长期股权投资账面余额，与按持股比例计算的应享有被投资单位账面所有者权益份额之间的差额，不应作为清产核资清查出的长期股权投资损失或收益申报处理，而应由企业按照财政部《关于印发工业企业<执行企业会计制度>有关问题衔接规定的通知》（财会［2003］31号）的有关规定进行账务调整。

　　五、关于企业内部单方挂账或金额不相等的往来款项作为坏账损失申报的问题

　　根据《关于印发国有企业资产损失认定工作规则的通知》（国资评价［2003］72号）有关规定，企业内部往来款项原则上不能作为清产核资坏账损失申报处理。但在清产核资实际工作中，通过账务清理和资产清查，企业的内部单方挂账和往来款金额不相等现象较为普遍，为了全面摸清中央企业“家底”，如实反映企业存在的矛盾和问题，真实、完整地反映企业资产状况，企业内部的单方挂账在同时取得下列证据时可以在清产核资中比照坏账损失申报：

　　（一）企业对于单方挂账产生的内部证据，包括：会计核算有关资料和原始凭证；相关经济行为的业务合同；形成单方挂账的详细原因；

　　（二）债务方提供的不承认此笔挂账的理由；

　　（三）中介机构对该笔挂账的经济鉴证证明。

　　对于企业的内部金额不相等的往来款项，先由企业进行账务调整，差额部分再比照单方挂账的申报方法进行申报。

　　六、关于企业将主要固定资产和流动资产账面价值与实际价值背离较大的差额部分作为损失申报处理的问题

　　在清产核资工作中，若企业清查出主要固定资产（企业在1995年清产核资时估价入账的土地除外）和流动资产账面价值与实际价值存在较大背离的情况，且该主要固定资产和流动资产未发生产权转让或进行处置，则企业可以将主要固定资产和流动资产账面价值与实际价值的差额按照《企业会计制度》有关资产减值准备计提的原则，作为清产核资预计损失申报处理，但不得作为清产核资按“原制度”清查出的损失申报处理。

　　七、关于纳入清产核资范围但已于清产核资基准日上一年度进行过资产评估的企业资产损失申报问题

　　根据《国有企业清产核资工作规程》（国资评价［2003］73号）有关规定，企业所属子企业因某种特定经济行为在上一年度已组织进行过资产评估的，可以不纳入此次清产核资范围。但若企业因某种特定经济行为在上一年度组织进行过资产评估后，仍有资产损失尚需处理的，企业也可以参加此次清产核资。在申报清产核资资产损失时，企业可以按照《国有企业资产损失认定工作规则的通知》（国资评价［2003］72号）和《国有企业清产核资经济鉴证工作规程的通知》（国资评价［2003］78号）有关规定，将资产评估结果作为评估事务所出具的经济鉴证证明，提供给负责清产核资财务专项审计的会计师事务所进行审计。

　　八、关于期初未分配利润为负值的企业在清产核资中按《企业会计制度》预计的损失处理问题

　　根据《关于印发国有企业清产核资资金核实工作规定的通知》（国资评价［2003］74号）的有关规定，在清产核资中，对于按《企业会计制度》预计的损失，企业应核减期初未分配利润。若期初未分配利润为负值的，企业仍应将预计损失记入期初未分配利润，即加大未分配利润的负值。对于未分配利润的负值，企业应在清产核资基准日后的五年内按照会计制度用当年实现的利润进行弥补，五年后若还未弥补完，企业可用盈余公积和资本公积进行弥补。

　　九、关于涉及国家安全等特殊企业的清产核资结果内部审计问题

　　根据《国有企业清产核资经济鉴证工作规程的通知》（国资评价［2003］78号）有关规定，企业清产核资工作结果应当委托符合资质条件的社会中介机构进行专项财务审计。对于涉及国家安全、不适宜会计师事务所审计的特殊子企业、依据所在国家及地区法律规定进行审计的境外子企业，以及国家法律、法规尚未规定须委托会计师事务所审计的有关单位，可由企业自行组织开展清产核资工作。为了确保清产核资结果的真实可靠，对于自行组织开展清产核资工作的企业，须对其清产核资结果进行内部审计：一是企业应有正式内部审计机构，制定切实可行的内审方案，制定统一的审计程序、审计标准和审计报告格式；二是企业可探索多种内审方式，如可采取“下审一级”、“同级互审”等方式，无论采取何种方式，都必须确保审计工作质量；三是根据《国有企业清产核资经济鉴证工作规则》（国资评价［2003］78号）的有关规定，企业要在充分调查取证和分析论证的基础上，对各项损失挂账进行客观评判，并出具鉴证意见；四是应出具清产核资专项内审报告，专项内审报告要加盖企业公章，并有内审机构负责人和内审工作小组组长的签字。

　　十、关于2005年执行《企业会计制度》的企业，2004年度发生的按《企业会计制度》预计的损失处理问题

　　对于以2003年12月31日为基准日进行清产核资，但计划于2005年才开始执行《企业会计制度》的企业，由于企业进行清产核资和执行《企业会计制度》的时间相差一年，企业应按照清产核资和《企业会计制度》要求，进行2004年度资产损失的预计工作，并将预计损失结果另行报国资委核准。

　　十一、关于“企业预计损失情况表（按《企业会计制度》”（企业工作05表）中的“企业预计损失”和“企业申报数”的填列问题

　　对于未执行《企业会计制度》的企业，企业预计损失情况表（按《企业会计制度》）中的“企业预计损失”填列的是该企业在清产核资中，按《企业会计制度》对8项资产预计的损失；“企业申报数”与“企业预计损失”数额相同。

　　对于已执行《企业会计制度》的企业，“企业预计损失”填列的是至清产核资基准日企业按《企业会计制度》已计提的8项资产减值准备；“企业申报数”填列的是企业需在此次清产核资工作中补提的8项资产减值准备。若企业在此次清产核资工作中不需要补提资产减值准备，则“企业申报数”不填数。　

　　十二、关于企业“待处理流动资产净损失”、“待处理固定资产净损失”和“固定资产清理”科目中核算的损失挂账在“损失挂账分项明细表”中的填列问题

　　对于企业在清产核资工作中清查出的在“待处理流动资产净损失”、“待处理固定资产净损失”和“固定资产清理”科目中的核算的损失挂账，在填列相关“损失挂账分项明细表”时，应将在上述科目中核算的各损失挂账还原到原科目中，按照各损失挂账的实际资产类别选择填列相关“损失挂账分项明细表”。